Kompensasjonsordningen for kommuner, fylkeskommuner mv. er hjemlet i lov 12. desember 2003 nr. 108 om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. (merverdiavgiftskompensasjonsloven).

Ordningen trådte i kraft 1. januar 2004 og innebærer at kommuner, fylkeskommuner (heretter samlet benevnt som «kommunene») og enkelte private virksomheter som utgangspunkt får tilbakebetalt (kompensert) pådratt merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester til bruk i den kompensasjonsberettigede virksomheten.

Utfyllende bestemmelser til merverdiavgiftskompensasjonsloven er gitt i forskrift 12. desember 2003 nr. 1566 om kompensasjon av merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner mv.

Formålet med ordningen er å sikre at merverdiavgiftsbelastningen ved kommunale/fylkeskommunale (heretter samlet benevnt som «kommunale») anskaffelser blir den samme uavhengig av om tjenesten utføres av kommunens ansatte eller gjennom kjøp fra eksterne. Dette omtales ofte som at merverdiavgiften er «nøytral». På denne måten likestilles kjøp fra eksterne og egenproduksjon avgiftsmessig.

Ut fra formålet om å bidra til nøytrale innkjøpsbeslutninger er merverdiavgiftskompensasjonsordningen ikke ment å være en støtteordning for kommunene. Ordningen er derfor finansiert ved et beregnet kutt i de statlige overføringene til kommunesektoren.

Det ytes ikke kompensasjon når det foreligger rett til fradrag for inngående merverdiavgift etter bestemmelsene i merverdiavgiftsloven (lov 19. juni 2009 nr. 58). Siden kommunal forvaltning i all hovedsak faller utenfor merverdiavgiftsloven, har kommunene som hovedregel ikke fradrag for inngående merverdiavgift på sine innkjøp. Dermed blir det billigere for kommunene å produsere selv fremfor å kjøpe fra eksterne leverandører med tillegg av merverdiavgift. Kompensasjonsordningen motvirker dette ved at merverdiavgiften ikke lenger utgjør en konkurranseulempe for private leverandører eller interkommunalt samarbeid. Dette kan i større grad åpne for private leverandører og bidra til en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Flere EU-land har tilsvarende ordninger.

Som følge av at kommunen som utgangspunkt får kompensasjon for all pådratt merverdiavgift, kan ordningen innebære en konkurranseulempe for private virksomheter som leverer tjenester som er unntatt merverdiavgift, hvor dette skjer i konkurranse med kommunene. For disse virksomhetene vil pådratt merverdiavgift utgjøre en kostnad som de må kalkulere inn i sine tjenester. Uten tilsvarende rett til kompensasjon ville slike virksomheter hatt en konkurranseulempe overfor kommunene. På enkelte områder der kommunene konkurrerer med private aktører, er derfor enkelte private og ideelle tjenesteområder omfattet av ordningen. Dette gjelder private og ideelle virksomheter som produserer helse- og omsorgstjenester, undervisningstjenester eller sosiale tjenester som kommunene eller fylkeskommunene er pålagt å utføre ved lov, jf. merverdiavgiftskompensasjonsloven § 2 første ledd bokstav c. På samme måte som kommunene ble de private kompensasjonsberettigede ved innføringen av ordningen trukket i de statlige overføringene.

Statsforvaltningen omfattes ikke av merverdiavgiftskompensasjonsloven. Fra 1. januar 2015 ble det innført en såkalt nettoføringsordning for merverdiavgift i statsforvaltningen, som innebærer at innkjøpsbeslutningen også i staten skal skje uavhengig av merverdiavgift, det vil si nøytralitet mellom egenproduksjon og innkjøp fra eksterne. Nettoføringsordningen er en administrativ ordning knyttet til regnskapsføringen i statsforvaltningen og vedtas årlig. Ordningen er ikke en del av merverdiavgiftssystemet. Nettoføringsordningen gjelder – i motsetning til merverdiavgiftskompensasjonsloven – ikke for anskaffelser til bygg, anlegg eller fast eiendom. Nærmere regulering av ordningen følger av rundskriv R-116 om nettoføringsordning for budsjettering og regnskapsføring av merverdiavgift i statsforvaltningen.

For enkelte selvstendige statlige forvaltningsorganer som faller utenfor nettoføringsordningen, kan det fortsatt oppstå konkurransevridning. Som følge av dette ble det med virkning fra 1. januar 2017 innført en ny kompensasjonsordning for merverdiavgift for statlige helseforetak mv. Ordningen ligger under Helse- og omsorgsdepartementet og forvaltes av Helsedirektoratet. Se mer om denne ordningen i Regelverk om nøytral merverdiavgift for helseforetak, Helsedirektoratet, 2017 (IS-2576). Ordningen, som ofte omtales som «nøytral merverdiavgift for helseforetakene», er ikke en del av den kommunale kompensasjonsordningen.

Kompensasjonsordningen for kommuner, fylkeskommuner mv. må ikke forveksles med andre kompensasjonsordninger for merverdiavgift. For det første gjelder det en kompensasjonsordning for frivillige organisasjoner, fastsatt av Kultur- og likestillingsdepartementet i forskrift 23. oktober 2018 nr. 1600, hjemlet i Stortingets årlige budsjettvedtak. Videre er det gitt en kompensasjonsordning for bygging av idrettsanlegg fastsatt i «Bestemmelser for fordeling av midler i 2010», fastsatt av Kulturdepartementet 25. juni 2010. Denne ordningen gjelder kun idrettsanlegg der byggearbeidene er igangsatt etter 31. desember 2009. Begge ordningene forvaltes av Lotteri- og stiftelsestilsynet, og nærmere informasjon finnes på nettsidene til Kultur- og likestillingsdepartementet og Lotteri- og stiftelsestilsynet.

Enkeltsaker og vedtak om merverdiavgiftskompensasjon gis ofte bred omtale i mediene, og sakene kan bli politiserte. Noe av bakgrunnen for dette er at ordningen er en refusjonsordning, og at vedtakene gjelder det offentlige tjenestetilbudet. Et annet forhold som kan bidra til at saker om kompensasjon lett blir betente, er at konkurranseutsetting av tjenestetilbudet innen helse- og omsorgssektoren i seg selv er et politisk stridstema.

I skatteforvaltningsloven § 2-4 fremgår det at skattekontoret og Skattedirektoratet er myndigheter for merverdiavgiftskompensasjon. Dette innebærer at klager på vedtak om merverdiavgiftskompensasjon ikke behandles av Skatteklagenemnda, men av Skattedirektoratet. Dette kan medføre at avgjørelser i enkeltsaker på kompensasjonsområdet sjelden publiseres. For å unngå uklar rettstilstand for alle dem som omfattes av regelverket, herunder ansatte i landets kommuner og private virksomheter, er det da ekstra viktig at forvaltningen bidrar med rettsavklaring gjennom uttalelser i uklare rettsspørsmål.

Like etter at loven trådte i kraft, ga Finansdepartementet ga 2. mars 2004 en fyldig fortolkningsuttalelse om kompensasjonsordningen. Skattedirektoratet ga i et fellesskriv 17. desember 2003, USKD-2004-11, sine merknader til kompensasjonsloven og kompensasjonsforskriften.

Forarbeider til kompensasjonsloven

• NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene – Konkurransevridninger mellom kommuner og private

• Ot.prp. nr. 1 (2003–2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer

• Innst. O. nr. 20 (2003–2004) Innstilling fra finanskomiteen om skatte- og avgiftsopplegget 2004 – lovendringer

På tross av at den kommunale kompensasjonsordningen har stor betydning for landets kommuner og mange private tjenesteleverandører, finnes det begrenset litteratur med særskilt omtale av ordningen. Skatteetaten omtaler ordningen i kapittel 23 i den årlige Merverdiavgiftshåndboken, men omtalen består i hovedsak av henvisninger og omtale av tidligere uttalelser og konkrete saker. I tillegg er det på regjeringens og skatteetatens nettsider publisert enkelte brev og prinsippavklaringer fra avgiftsmyndighetene som svar på uklare rettsspørsmål, se Søk – Skatteetaten. Ole Gjems-Onstad mfl., MVA-kommentaren, 5. utg., Gyldendal Akademisk, 2021 inneholder en omtale av kompensasjonsreglene.

Forholdet til EØS

Av forarbeidene til loven fremgår det at ESA anser at deler av kompensasjonsordningen rammes av EØS-avtalens forbud mot statsstøtte, jf. Ot. prp. nr. 1 (2007–2008) punkt 32.1.2. Dette er de deler av ordningen som kan gi opphav til forskjellsbehandling på virksomhetsområder som er unntatt merverdiavgiftsplikt, og hvor kommunene mot vederlag tilbyr tjenester i konkurranse med private. Som følge av dette inneholder loven en begrensning i kompensasjonsretten i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4.

Begrensingen er utformet med utgangspunkt i EØS-avtalens begrepsapparat. For å omfattes av forbudet mot statsstøtte må støttemottakeren være et foretak i EØS-avtalens forstand. Ifølge rettspraksis innebærer foretaksbegrepet at forbudet kommer til anvendelse på enhver enhet som driver økonomisk aktivitet. Med «økonomisk aktivitet» menes en virksomhet som består i å tilby varer og tjenester i et marked.

Vilkåret i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4 om at den økonomiske aktiviteten må kunne være «i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget», ble tatt inn som en parallell til EØS-avtalens tilsvarende begrensning i artikkel 61 nr. 1. EØS-avtalen begrenser anvendelsen av forbudet mot statsstøtte til tilfeller der støtten vrir eller truer med å vri konkurransen.

Finansdepartementet har lagt til grunn at kriteriet «økonomisk aktivitet» skal forstås på samme måte som begrepet «foretak» i EØS-avtalen artikkel 61 nr. 1. Foretaksbegrepet er ikke legaldefinert i EØS-avtalen, men har langt på vei blitt utviklet gjennom rettspraksis. Begrepet «foretak» bygger på en funksjonell tilnærming. Dette innebærer at én og samme enhet, eksempelvis en kommune, kan anses som foretak i én relasjon, men ikke i en annen.

Forholdet til EØS-avtalens begrensning knyttet til økonomisk aktivitet har særlig kommet på spissen ved større investeringer i det kommunale tjenestetilbudet, særlig i tilknytning til kulturhus og svømmeanlegg som i deler av åpningstiden kan ta betalt for adgang fra publikum. Finansdepartementet har i en uttalelse fra 2020 (UFIN-2019-5341) uttalt seg om rekkevidden av vilkåret om økonomisk aktivitet for kommunale svømmehaller, herunder om forholdet mellom billettinntektene og korresponderende kostnader til bygging og drift av hallen.

Spørsmålet om kompensasjon for svømmeanlegg var i 2022 oppe til rettslig prøving i en sak for Helgeland tingrett. Alstahaug kommune hadde krevd full kompensasjon av merverdiavgift påløpt ved oppføring av en kommunal svømmehall, men ble nektet kompensasjon for en andel som svarte til den tid anlegget ble benyttet til publikumsbading mot betaling. Kommunen tapte i tingretten, men anket avgjørelsen. Ankesaken ble forlikt kort tid før ankeforhandling, og i forliket ble det lagt til grunn at vedtaket skulle omgjøres, slik at kommunen fikk full kompensasjon også for den tidsmessige andelen da svømmehallen ble benyttet til publikumsbading.

Skattedirektoratet avga 5. juni 2023 en domskommentar etter forliket. Domskommentaren berører ikke direkte forholdet til statsstøtteregelverket. For sammenhengens skyld nevnes det at ESA allerede i en avgjørelse av 7. mai 2015 konkluderte med at offentlig støtte i form av MVA-kompensasjon (sammen med tippemidler og kommunale tilskudd) til et svømme- og badeanlegg i Tromsø (Templarheimen) ikke utgjorde ulovlig statsstøtte.